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王若源:民航安保法规体系新发展

发布时间:2019-04-02

一、我国民航安全管理工作的思路及机制 

(一)我国民航安全管理工作的主要思路 

民航安全深系百姓生命及财产安危,安全监管历来都是民航管理工作的重中之重。在构建国家总体安全观的宏观背景下,中国民用航空局(以下简称民航局)将安全监管作为首要任务,针对监管工作中存在的监管力量有限、监管主体复杂、国际条约转化适用困难等问题,主要从以下几个方面加强民航安全管理工作。第一,完善顶层设计。民航局以《民航法》修订为契机,不断增强法律法规体系建设,细化各项安保规则,将实施手册发到每一个安保工作人员手中,确保工作落到实处。第二,提高安保机械设备的应用比例。由于我国机场的人流和物流量较大,安保人员受数量、工作时限、经验等因素制约,工作效率及危险物检出率都与专业机械设备有一定差距,为此民航局通过制度规定,增设安检设备,严格检测、对比和反复试验各类机械性能及人机配比,以实现最优投入效益比。第三,积极营造安保文化。民航局非常重视安保文化活动的开展,通过教育、培训与宣传等方式,将安保工作与每一个旅客、企业、工作人员紧密相连,增强安保工作的实效性和遵纪守法的自觉性,从而解决法律所不能及的问题,取得单向约束所不能及的成效。 

(二)我国民航安全管理工作的运行机制 

我国民航安全管理工作从机构设置上分为两部分,由航空器适航审定司、飞行标准司等部门负责航空器的安全管理工作,外部危险由公安局负责管理。运行机制上,民航管理系统由华北、东北等7个地区管理局及40个地方监管局共同构成。由于属垂直管理系统,且与属地划分存在差异,民航管理系统与地方政府在工作机制及管理体制对接方面存在不顺畅的问题,为此民航局积极与地方政府建立协调机制,加强沟通联动,获取各方支持。 

二、我国航空安保法规体系的脉络及管理模式 

(一)法规体系的主要脉络 

我国航空安保法规体系由国内法及国际法两部分构成,国内法规方面,在遵照《刑法》《治安管理处罚法》相关条款的基础上,具体由1部法律:《民用航空法》,2部行政法规:《民用航空安全保卫条例》《民用机场管理条例》和6部规章:《中国民用航空安全检查规则》《民用机场航空器活动区交通安全管理规则》《航空安全员合格审定规则》《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》《民用航空运输机场航空安全保卫规则》《公共航空运输企业航空安全保卫规则》共同构成,涉及机场及活动区安检、飞行安全、安全员审定等方面。同时民航局还制定了安保技术、信息管理、消防等十一项行业标准和由管理程序、咨询通告、管理文件、工作手册和信息通告等形式在内的众多规范性文件。在国际法规方面,则以《东京公约》《海牙公约》《蒙特利尔公约》和国际民用航空公约附件17《保安》为主。可以说民航安保法律法规体系相对健全,内容涉及面广,且近年来法规制定成加速态势,在安保工作方面提供了良好的法制基础,发挥了巨大的规范约束作用。 

(二)安保管理的推荐模式 

第一,健全安保方案备案制。根据国际民用航空公约附件17《保安》的要求,每一个缔约国都必须制定和实施书面的国家民用航空安保方案。在这一附件的精神指引下,民航局构建了完善的安保方案备案制度,每一个机场及企业在国家安保总方案的基础上,必须结合自身实际制定包括培训在内的安保方案,并经民航局备案方可予以确认。同时安保方案要定期进行更新,并制定安检、对证等工作人员安保操作手册,确保每项工作及环节都有明确详细的规范要求,使安保工作具有较强的实操性。 

第二,加强安保质量控制。为提高安保质量,在国际法相关条款的基础上,民航局制定了严格的质量控制方案,对监管对象实施每年两次的全面检查,整个检查分为安保审计、测试、考察和检查四个方面,并严格审查检查结果。同时提倡企业自查自纠,对于自觉上报安保问题及隐患的企业,减轻处罚甚至不再处罚,以增强企业提高内部质量控制的自觉性。 

三、《民用航空安全保卫信息管理规则》内容及特点 

(一)编制的必要性 

为加强民航安保信息管理,建立健全与当前民航空防安全、反恐防范和公安保卫形势相适应的民航安保信息规章标准体系与工作机制,填补民航安保信息管理规章空白,民航局制定了《民用航空安全保卫信息管理规则》(以下简称《规则》)。该《规则》的编制具有以下重要意义。 

第一,落实国际组织法规文件的具体要求。近年来,国际组织愈发重视民航安保信息工作。2016年9月,联合国安理会第2309号决议明确规定了合作交流威胁、风险和薄弱环节信息的相关内容,并对旅客信息预报及加强国际和区域信息交流合作提出了具体要求;全球航空安保计划(gasep)作为该决议的实施方案,提出了包括信息共享在内的七大原则;附件17也明确要求缔约国与利益相关国家分享全球安保审计信息及其他必要信息。我国应当支持并严格落实联合国及国际民航组织的工作要求。因此,《规则》的制定,既是落实国际文件要求,也是中国民航与国际民航在安保信息方面接轨的体现。 

第二,落实国家及民航反恐工作的需要。当前,国内外反恐形势严峻复杂,反恐已上升为国家战略。民航作为国家反恐前沿,面临的暴恐威胁持续不减。为加强反恐工作,我国于2016年1月实施《中华人民共和国反恐怖主义法》,对情报信息等工作提出具体要求。因此,《规则》的制定,既是民航行业落实《中华人民共和国反恐怖主义法》情报信息工作要求,也是支撑民航空防安全和反恐防范工作的体现。 

第三,健全民航安保信息法规标准建设的需要。现行民航信息相关规章多集中在航空安全生产领域,未对民航安保信息管理工作做出具体规定。部分现行规章、标准和规范性文件对民航安保信息管理工作有所涉及,但不够全面和系统,且因颁布时间较早,适用性已逐步降低。因此,亟需从规章层面填补民航安保信息领域的立法空白,健全完善民航安保信息管理法规标准体系。 

第四,顺应时代及行业发展的需要。当今世界已进入大数据时代,民航安保信息工作已成为引领民航安保工作创新发展的重要因素。然而,由于缺乏上位法支撑,各单位在开展民航安保信息工作时出现了职责不清晰、标准不统一、流程不规范和“信息孤岛”等现象和问题,严重制约了安保信息工作的有效开展。因此,《规则》的制定,填补了上位法空白,明确了各单位职责分工,统一了信息工作标准,规范了信息工作流程,也为各单位开展民航安保信息工作提供了法律依据,满足了新时期工作开展的客观需要。 

(二)主要思路和拟解决的重点问题 

《规则》的总体思路是“明确职责分工,固化工作机制流程,促进民航安保信息工作开展,为民航安保信息工作提供立法支持”。《规则》解决了下列重点问题: 

第一,明确职责分工。《规则》首次系统明确了民航局、地区管理局、机场公安机关、机场管理机构、公共航空运输企业、通用航空企业、服务保障、空中交通管理单位、民航行业协会和基金会、配餐和机场租户等单位的民航安保信息职责,解决了长期存在的职责不清问题。 

第二,规定主要工作机制和流程。《规则》规定了“信息联络”“协作共享”“会商研判”“考核奖励”等工作机制;提出了民航安保信息的收集与报告、研判与应用、接收与传递、执行与反馈、发布与通报、统计与分析等工作环节的具体要求,搭建了民航安保信息工作体系框架,确保民航安保信息工作有序开展。 

第三,整合各部门民航安保信息工作,实现立法衔接。《规则》立足于通过有效整合各部门民航安保信息工作,为当前从业人员管理、证件管理、安全检查、值班勤务、设施设备管理等安保业务信息工作的开展提供法律依据。由于民航安保信息管理工作涉及到航空安全运行、反恐处突等内容,所以也要做好与《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国网络安全法》等相关法律法规的衔接。 

第四,落实责任追究。《规则》设定了法律责任,并引入了信用评估、联合惩戒、纪律惩戒、警示谈话、行政约见等监管手段,破解了以往有责无罚的难题。 

(三)《规则》主要特点 

第一,规范了民航安保信息管理工作制度。通过全面梳理民航安保信息管理工作各种机制、流程和措施,首次以规章的形式全面系统地规定了民航系统安保信息管理工作。 

第二,实现了与相关法律法规的紧密衔接。《规则》设置了专门条款与相关法律法规进行对接,尤其注重与新近颁布的《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》等几部法律相关内容的衔接,以确保立法的一致性。 

第三,整合了民航安保信息相关业务工作。民航安保信息工作不是独立的工作板块,它与其他安保业务工作紧密相关。因此,《规则》与其他安保业务进行了关联,以充分发挥民航安保信息的整合作用。 

第四,全面设定了有关安保信息管理的罚则。为了确保民航安保信息管理工作开展的有效性,《规则》结合前文提出的工作要求,区分情况设立了相应罚则,确保责罚相当。 

四、快递安保工作发展建议——构建供应链安保机制 

关于未来快递行业安保工作,王博士介绍说构建供应链安保机制将是快递行业未来发展趋势。供应链式安保机制是通过上下游企业、管理部门相互配合,动态追溯,以实现供应链从起点到终点的运输安全,并保证安全信息可实时查询。该机制的构建是以电子化、信息化、人机交互为基础,通过读取全流程安检信息,安检人员能有效实施差异化安检措施,减少重复安检,提高全流程安检效率及质量,进一步降低社会物流成本,增强安检责任追溯,使资源得到更合理配置与应用。 


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